W labiryncie pomocy prawnej „z urzędu” - czas na poważne zmiany

Naczelna Rada Adwokacka oraz Instytut Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA zapraszają na konferencję W labiryncie pomocy prawnej „z urzędu” - czas na poważne zmiany.

Konferencja odbyła się 10 czerwca 2022. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w formie hybrydowej – stacjonarnie i online.

Nagranie transmisji dostępne jest na kanale Adwokatury Polskiej na YouTube.

Na konferencji obecni byli m.in. adw. Przemysław Rosati, prezes NRA, prof. Czesław Martysz, dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, adw. Roman Kusz, dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach, adw. Henryk Stabla, skarbnik NRA, adw. Natalia Klima-Piotrowska, przewodnicząca Komisji Praw Człowieka, adw. Justyna Mazur, przewodnicząca Komisji Wizerunku NRA, adw. Dariusz Lipski, wiceprzewodniczący Komisji Wizerunku. Gości przywitała adw. Dorota Kulińska, dyrektor Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA.

Konferencje otworzył adw. Przemysław Rosati, prezes NRA. Podkreślił, że poważne zmiany powinny być poprzedzone poważną dyskusją, stąd idea zorganizowania konferencji na temat pomocy prawnej udzielanej z urzędu. Podał kilka kwot -  120, 90, 30, 720 zł - za które adwokaci i radcy prawni obsługują sprawy z urzędu, a które są żywotnymi interesami obywateli. Zwrócił uwagę, że jeśli odliczyć od wynagrodzenia tej wysokości koszty, to wychodzi na to, że adwokaci i radcy prawni nierzadko dokładają do pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Rządzący niestety nie dostrzegają tych problemów, uważając, że system pomocy prawnej działa dobrze. Głos pełnomocników musi ostać usłyszany i wysłuchany.

W pierwszym panelu pod tytułem: „Pomoc prawna z urzędu, jako  element prawa do sądu”, moderatorką była adw. Magdalena Grabarczyk.

Prof. dr hab. Sławomir Cieślak wygłosił prelekcję „Adwokat z urzędu a wzajemne zaufanie strony i pełnomocnika profesjonalnego – ocena stanu de lege lata i optymalny model udzielania ochrony prawnej z urzędu w postępowaniu cywilnym” .

W referacie poruszył kluczowe zagadnienie dla stosunku prawnego łączącego adwokata z zastępowaną przez niego stroną w postępowaniu cywilnym, jakim jest ich wzajemne zaufanie. Zaufanie stanowi niezbędny warunek rzetelnego udzielania ochrony prawnej przez adwokata nie tylko wybranego przez stronę, ale także ustanowionego przez sąd w ramach zapewniania pomocy prawnej z urzędu. To ważne, ponieważ poza sytuacją przewidzianą w art. 117³ § 3 KPC, zasadniczo strona nie dokonuje wtedy wyboru adwokata, którego obdarza zaufaniem, lecz jest on jej przydzielany. Dopiero współpraca w toku postępowania cywilnego prowadzi albo do nawiązania relacji opartej na zaufaniu, albo wręcz przeciwnie – do braku możliwości rzetelnego udzielania ochrony prawnej przez adwokata przydzielonego danej stronie.

Prof. Cieślak wymienił rozwiązania szczegółowe, które ustawodawca przewidział dla ochrony zaufania. Przedstawił też wyniki badań stanowiące efekt II Konferencji Aksjologicznej „Tajemnica zawodowa i inne instrumenty ochrony zaufania do przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych w postępowaniu cywilnym”, która została zorganizowana w Łodzi 26 marca 2021 r. przez Centrum Badań nad Aksjologią Procedur Cywilnych UŁ.

Profesor Cieślak zwrócił też uwagę, że równe traktowanie podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej wymaga, by stawki adwokackie za zastępstwo w postępowaniu cywilnym z wyboru i z urzędu były tej samej wysokości. W tym wypadku nie jest istotne źródło umocowania do działania za stronę, lecz rodzaj podejmowanych czynności zawodowych przez adwokata.

Następny prelegent, prof. dr hab. Czesław Martysz mówił na temat „Profesjonalny pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a gwarancja zasady słusznego interesu obywateli”. Korzystając ze swojego doświadczenia jako prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, przedstawił rolę pełnomocników przydzielonych z urzędu w postępowaniach administracyjnych. Zaznaczył, że o ile w postępowaniu cywilnym i karnym rola pełnomocników procesowych jest niebagatelna, to w postępowaniu administracyjnym pełnomocnicy z urzędu przydzielani są rzadziej. Przymus adwokacko-radcowski występuje tylko przy skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przesłanki do włączenia profesjonalnego pełnomocnika wynikają z charakteru i/lub skomplikowania sprawy, np. gdy dotyczy zagospodarowania przestrzennego, zezwolenia na budowę lub stanu zdrowia lub miejsca zamieszkania strony. Gdy wyznaczony jest pełnomocnik, zazwyczaj sam przychodzi na rozprawy.

I choć według oceny prof. Martysza, pełnomocnicy w postępowaniach administracyjnych są słabo wynagradzani, warto korzystać z ich pomocy.

Adw. Roman Kusz, dziekan ORA w Katowicach, mówił na temat „Zaufanie oskarżonego jako warunek prawidłowego pełnienia obrony – faktyczny zakres czynności obrońcy w postępowaniu karnym, ze szczególnym uwzględnieniem spraw wieloosobowych, a zasady przyznawania wynagrodzenia ”.

Na początku adw. Kusz poinformował, że 9 czerwca br. Senat przyjął projekt nowelizacji, który zakłada urealnienie stawek dla adwokatów i radców prawnych z urzędu. Według projektu stawki za takie usługi mają być w praktyce nie niższe niż stawki dla pełnomocników z wyboru. Projekt jest senacką inicjatywą legislacyjną, teraz trafi do prac w Sejmie RP. W tym miejscu dziekan ORA w Katowicach podziękował adw. Przemysławowi Rosatiemu za działania w tym kierunku.

Dodał, że dzięki własnym staraniom udało się nieco zmienić praktykę sadów – sędziowie częściej wypłacają pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenie już po wyroku w pierwszej instancji, nie czekając na uprawomocnienie się wyroku.

Adw. Roman Kusz zwrócił uwagę, że nadal pokutuje mit, z którym adwokaci musza się mierzyć, że klient „z urzędu” jest traktowany gorzej niż ten z wyboru. Na pewno nie pomaga to w budowaniu zaufania. Są też inne, wynikające z przepisów trudności, np. związane z udziałem obrońcy już na etapie postępowania przygotowawczego. Trudno wyjaśnić klientowi, że z powodu zapisów legislacyjnych obrońca zostaje wezwany, gdy już pewne czynności zostały wykonane i pewnych szkód już się nie da cofnąć. Potrzebne są zmiany w kpk, by pełnomocnik mógł towarzyszyć klientowi w całym postępowaniu przygotowawczym.

Adw. Kusz poruszył też kwestię spraw wieloletnich, gdy pełnomocnik z urzędu pracuje przez kilka lat bez wynagrodzenia. Tu potrzebne są wypłaty zaliczkowe, np. co rok.

Panel drugi przebiegał pod hasłem: „Problematyka wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu”. Moderatorką była adwokat Magdalena Stryja.

Prof. Uniwersytetu Warszawskiego, dr hab. Piotr Rylski, radca prawny, wygłosił prelekcję pt. „System wynagradzania pełnomocników z urzędu w postępowaniu cywilnym – od przeszłości , ku przyszłości.”

Przypomniał, że prawo do udziału w postępowaniu sądowym pełnomocnika wyznaczonego dla strony z urzędu stanowi istotną gwarancję zapewnienia prawa do sądu dla osób niezamożnych.  Istnienie tej instytucji jest zatem konieczne w każdym demokratycznym systemie prawnym, nie tylko w sprawach karnych, ale także cywilnych. Istnieje potrzeba podjęcia pilnych zmian w odniesieniu do orzekania i wypłacania pełnomocnikom należnych im wynagrodzeń i zwrotu kosztów. Zmiany te powinny iść w kierunku zgodnym z tendencjami europejskimi, czyli wprowadzenia pełnej zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za te koszty. Odpowiedzialność ta powinna być bezwarunkowa, a wypłata należnych pełnomocnikom wynagrodzeń i zwrotu kosztu powinna być niezwłoczna. Państwo powinno wziąć odpowiedzialność nie tylko za przyznanie stronie prawa do pomocy prawnej, ale także za jakość udzielonej pomocy i zagwarantowanie jej właściwego sfinansowania.

Obowiązek wypłaty należnych pełnomocnikowi kosztów od Skarbu Państwa powinien przestać być traktowany jako element orzekania o kosztach postępowania ponoszonych przez strony, a stać się należnością sądową, a więc należnością o charakterze publicznoprawnym, którą w istocie jest. W takim wypadku to Skarb Państwa w razie obciążenia strony przeciwnej kosztami procesu powinien ściągnąć należną mu równowartość wydatkowanych środków wedle zasad, jakie obowiązują dla zwrotu należności sądowych. Wymaga to także powrotu do dyskusji nad usprawnieniem modelu ściągania tych należności.

Należy zatem umożliwić pełnomocnikowi wystąpienie w uzasadnionych przypadkach (np. szczególnie długi czas oczekiwania na zakończenie postępowania) o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie należnych mu kosztów już w toku postępowania. W szczególności powinno to być zasadą w razie cofnięcia lub wygaśnięcia zastępstwa sprawowanego z urzędu.

Niezbędne jest także wprowadzenie regulacji nakazującej niezwłoczną wypłatę należnych pełnomocnikowi z urzędu kosztów, tak jak to obecnie dzieje się z należnościami świadków, biegłych czy tłumaczy.

Profesor Uniwersytetu Śląskiego, dr hab. Anna Chorążewska mówiła na temat „Godność zawodu adwokata a prawo do godnego wynagrodzenia jako gwarancja należytego wykonywania zawodu”.

Pani Profesor wskazała, że pojęcie zawód zaufania publicznego to specyficznie polski twór wprowadzony przez art. 17 Konstytucji RP z 1977 r. Artykuł ten powiązał zawody zaufania publicznego z istnieniem samorządu zawodowego i nałożył na niego misję m.in. stania na straży godności tych zawodów oraz podejmowania działań na rzecz zabezpieczenia rzetelności wykonywania czynności zawodowych przez członków samorządu. To przesądziło o zasadzie przymusowej przynależności przedstawicieli poszczególnych profesji zawodów zaufania publicznego do samorządów zawodowych, a także o obowiązku stanowienia przez te samorządy kodeksów etyki.

Te zapisy dotyczą także Adwokatury, która powołana jest do udzielania pomocy prawnej oraz do współdziałania na rzecz ochrony samych praw i wolności obywateli. W konsekwencji autonomia Adwokatury i niezależność pojedynczych adwokatów służą skutecznej realizacji prawa do sądu i prawa do obrony.

W należycie funkcjonującym systemie wymiaru sprawiedliwości, każdy powinien mieć zagwarantowaną możliwość skorzystania z pomocy prawnej świadczonej przez niezależnych pełnomocników procesowych. Niewątpliwe obowiązkiem każdego adwokata jest zachowanie najwyższych standardów przy świadczeniu pomocy prawnej. Jednakże skoro to zobowiązanie nałożyło nań samo państwo, to winno być ono skorelowane z adekwatnymi obowiązkami państwa wobec profesjonalnego pełnomocnika. W sposób naturalny powinny one konkretyzować się i urzeczywistniać w stworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony godności zawodu i należytego wykonywania obowiązków zawodowych. Wśród owych gwarancji na plan pierwszy wysuwa się wymóg zapewnienia profesjonalnym pełnomocnikiem świadczącym w imieniu państwa pomoc prawną odpowiedniego statusu materialnego i zasad wynagradzania odpowiadających godności zawodu.

Trzecim prelegentem był profesor Uniwersytetu Śląskiego, dr hab.  Krystian Markiewicz,  prezes Stowarzyszenia IUSTITIA, który mówił na temat „Pomoc prawna z urzędu a przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu cywilnym”.

Wskazał, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunały Praw Człowieka zwraca uwagę, że prawo do sądu jest skutecznie zrealizowane, gdy w postępowaniu bierze udział profesjonalny pełnomocnik. Niestety, wprowadzane w ostatnich latach zmiany legislacyjne zmierzają w kierunku utrudniania udziału pełnomocników, odzwierciedlają – zdaniem prof. Markiewicza – interesy ministerstwa sprawiedliwości a nie obywateli. W sądach coraz większy jest formalizm, coraz szerzej obowiązuje niejawność.

Prof. Markiewicz ubolewał, że Państwo nie pomaga ani w usprawnieniu obywatelom stającym przed sądem, ani pełnomocnikom w zaspokojeniu ich słusznych roszczeń dotyczących wysokości stawek za pomoc prawną udzielaną z urzędu.

Prof. Markiewicz jest zdania, że przymus adwokacko-radcowski powinien być szerzej stosowany. Podkreśla, że liczba czynnych prawników, mogących pełnić rolę profesjonalnego pełnomocnika sięga w Polsce 70 tys. , więc nie ma obaw, by zabrakło pełnomocników z urzędu.

W trzecim panelu „Efektywność pomocy prawnej w Polsce i w Europie” moderatorką była adwokat dr .Magdalena Matusiak- Frącczak.

 Jako pierwsza prelekcję wygłosiła adw. Dorota Kulińska, dyrektor Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA. Przedstawiła ona analizę sporządzoną przez Alicję Defratykę, autorkę projektu "ciekaweliczby.pl"

Z analizy wynika, że stawki wynagrodzenia z urzędu między rokiem 2003 a 2022 nie zmieniły się, a w kilku przypadkach nawet zmniejszyły, podczas gdy w tym samym czasie płaca minimalna zwiększyła się prawie 3,8 razy.

Od 2002 r., z małą przerwą w 2016 r. stawki minimalne za czynności adwokackie, które są wypłacane przez Skarb Państwa na pokrycie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, pozostawały na takim samym poziomie.

W kilku przypadkach stawki adwokackie za pomoc prawną z urzędu jak np. opróżnienie lokalu, skarga na czynności komornika, świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego, uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne, są obecnie nawet niższe niż jeszcze w 20 lat temu.

Od 2005 r. do końca lipca 2019 r. opłata sądowa od wniosku o wydanie kopii dokumentu wynosiła 1 zł. Od 1 sierpnia 2019 r. ta opłata wzrosła aż dwudziestokrotnie do 20 zł.

Analizę można przejrzeć na stronie ciekaweliczby.pl

Z kolei adw. dr. hab. Andrzej Olaś (Uniwersytet Jagielloński) mówił na temat „Wytyczne Rady Europy oraz rekomendacje CCBE w zakresie efektywności systemów pomocy prawnej”.

Pan Profesor przedstawił zarys europejskich standardów pomocy prawnej z urzędu w świetle aktów typu soft-law (wytyczne, zalecenia i rekomendacje) przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy oraz Radę Adwokatur i Stowarzyszeń Prawniczych Europy (CCBE). Uwzględnił wiążące Rzeczpospolitą Polskę ramy prawne dotyczące pomocy prawnej w systemie prawnym Rady Europy (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz kształtujące jej wykładnię orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) oraz Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych)

Profesor Olaś omówił podstawowe problemy związane z:

- zakresem prawa do pomocy prawnej, w tym zasadą niedyskryminacji w dostępie do pomocy prawnej;

- podmiotami świadczącymi pomoc prawną z urzędu;

- obowiązkami państwa związanymi z tworzeniem, funkcjonowaniem i finansowaniem systemu pomocy prawnej oraz odpowiedzialnością za ów system oraz relacją pomiędzy państwem a adwokaturą w kontekście gwarancji niezależności adwokatury powołanej do udzielania pomocy prawnej oraz roli samorządu adwokackiego;

- wynagradzaniem podmiotów świadczących pomoc prawną z urzędu.

Jako ostatni prelegent wystąpił adw. Arkadiusz Slisz: „Trybunał Konstytucyjny i ustawodawca – czy można mieć nadzieję na zmiany?”. Przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 roku (sygn. SK 66/19, OTK-A 2020/13; Dz. U. z 2020 r. poz. 769) orzekł, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2015, poz. 1801) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 (zasada równej ochrony praw majątkowych) w związku z art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności), art. 32 ust. 1 zdanie drugie (zasada równości) i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze (upoważnienie do wydania aktu normatywnego o charakterze wykonawczym) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 29 kwietnia 2020 roku (sygn. S 1/20) Trybunał zwrócił uwagę Ministrowi Sprawiedliwości na konieczność wyeliminowania z porządku prawnego regulacji, które w sposób dyskryminujący dla pełnomocników ustanowionych z urzędu regulują kwestię ich podwyższonego wynagrodzenia (stawek maksymalnych).

Niestety Minister Sprawiedliwości, do którego skierowane zostało postanowienie sygnalizacyjne, nie uczynił mu zadość, pomimo upływu dwóch lat od publikacji obu powyższych orzeczeń.

Nadzieję na zmiany daje inicjatywa ustawodawcza Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz procedowany w Senacie projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych (druk senacki nr 695), przewidujący zmianę przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze, którego treść ma zostać uzupełniona o wytyczne dla adresata upoważnienia. Wedle tych wytycznych Minister Sprawiedliwości, wydając rozporządzenie w sprawie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powinien mieć na uwadze, że wysokość opłat przysługujących z tego tytułu adwokatom nie może zostać określona na poziomie niższym niż wysokość stawek określanych stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 i 3 Prawa o adwokaturze, czyli stawek dla adwokata działającego z wyboru.

Po każdym panelu przewidziany był czas na dyskusję, w której brali udział uczestnicy konferencji – zarówno stacjonarni, jak i ci, którzy brali w niej udział za pośrednictwem platformy Zoom.